北宋官員高薪歷代罕有 為何未能“養廉”
北宋官員俸祿之優厚,在中國曆代封建王朝中是數一數二的。據《宋史·職官志》的記載,宰相、樞密使一級的高官,每月俸錢三百千,春、冬服各綾二十匹、絹三十匹、綿百兩,祿粟月一百石;地方州縣官員,大縣(萬户以上)縣令每月二十千,小縣縣令每月十二千,祿粟月五至三石。正俸之外,還有各種補貼,如茶、酒、廚料、薪、蒿、炭、鹽諸物以至餵馬的草料及隨身差役的衣糧、伙食費等,數量皆相當可觀。
宋真宗時外任官員不得攜帶家屬,而家屬的贍養費則由官府財政供應,月供米、面、羊等生活用品。此外,還有“公用錢”(即招待費),如節度使兼使相公用錢可高達二萬貫,而且上不封頂,“用盡續給,不限年月”。公用錢之外,又有“職田”。諸路職官,各有職田,兩京、大藩府四十頃,次藩鎮三十五頃,直至邊遠的小縣,尚有七頃。且“外官佔田,多逾往制”,由佃户租種,官員坐享其成。
北宋實行官員高俸制,目的在於養廉。這在北宋皇帝及其有作為大臣們的心目中是十分明確的。正如宋太宗所説:“廩祿之制,宜從優異,庶幾豐泰,責之廉隅。”因此,北宋從宋太祖至徽宗,都曾為百官養廉而不斷增俸。北宋少數官員也曾提出高俸養廉問題。如范仲淹在“慶曆新政”施政綱領中就提出:“養賢之方,必先厚祿,祿厚然後可以責廉隅”,“使其衣食得足,……然後可以責其廉節,督其善政,有不法者,可廢可誅。
”王安石在熙寧變法期間,不僅增了官俸,而且發了“吏祿”。官與吏習慣上通稱官吏,但在宋代,官與吏職能尊卑有嚴格區別。官由朝廷除授,籍在仕版,考核升遷管理之權在朝廷,且按朝廷規定的祿格領取俸祿;吏則或出於召募,或應於差役,是各級官府及其下屬部門的各類辦事、管理人員,無俸祿,靠剋扣、受賄和侵漁百姓為生。《宋史》對惡吏、贓吏,尤其是獄吏、倉吏、府吏等貪贓掊克乃至致死人命等惡行多有揭露。
如熙寧三年八月,神宗發現倉吏侵克欺盜軍糧嚴重,因而下令創立“倉法”,或稱“重祿法”,本着“增祿不厚,不可責其廉謹”的指導思想,首先給倉吏以厚祿,歲額一萬八千九百貫。但同時又立法對贓賄者施以重罰:給祿之後,如再侵克受賄,“計贓錢不滿一百徒一年,每一百錢加一等;一千流二千里,每一千加一等,罪止流三千里。……徒罪皆配五百里外牢城,流罪皆配千里外,滿十千即受贓為首者配沙門島。”
此後,“倉法”逐步推及內外吏,至熙寧六年正月,吏祿總額已達十七萬一千五百餘貫。王安石曾向神宗表白:“吏胥祿廩薄,勢不得不求於民,非重法莫禁,以薄廩申重法,則法有時而屈。今取於民鮮,而吏知自重,此臣等推行之本意也。”“本意”如此善良,而實施的效果自然是使官吏們的腰包不斷鼓起來,但就“廉隅”而言,卻不似決策者主觀想象的那樣樂觀。“倉法”剛剛實施時,吏畏重法,且有厚祿,貪贓惡跡稍有收斂。《續資治通鑑長編》在記載上述“倉法”的那段文字之後,有一條小注説:“由是歲減運糧卒坐法者五百餘人,奸盜以故不得縱。後推及內外吏,吏始重仍法。”可惜這種情況太少了,而且轉瞬即逝。
正如《宋史紀事本末·王安石變法》所説,“然良吏實寡,賕取如故。”更嚴重的是吏對“厚祿”並不滿足,連王安石也承認:“今吏之祿可謂厚矣,然未及昔日取民所得之半也。”又據《宋史·孫永傳》載:“(神宗)時倉法峻密,庾吏受百錢,則黥為卒,府史亦如之。神宗又問(永):‘此法既下,吏尚為奸乎?’對曰:‘強盜罪死,犯者猶眾,況配隸邪?使人畏法而不革心,雖在府史,臣亦不敢必其無犯也。’”另一方面,吏給厚祿之後,導致吏人數猛增。《宋史·蘇轍傳》載:元豐後,吏額比舊時增加數倍,哲宗命蘇轍“量事裁減”。吏人白中孚解釋了吏額猛增的原因:“昔無重法、重祿,吏通賕賂,則不欲人多以分所得。今行重法,給重祿,賕賂比舊為少,則不忌人多而幸於事少。”
這就是“事不加舊而用吏至數倍”的奧祕所在。豈止是吏,高俸政策也同樣促使官員人數及財政開支激增。清趙翼《廿二史札記·宋宂官宂費》雲:“宋開國時,設官分職,尚有定數,其後薦闢之廣,恩蔭之濫,雜流之猥,祠祿之多,日增月益,遂至不可紀極。”僅以“三班員”(供奉官、左右班殿直)而言,據《續資治通鑑長編》載,宋初僅三百人,真宗天禧間已達四千二百餘人,而神宗時則多至一萬一千餘人。由於官吏隊伍不斷膨脹,國家財政負擔也就日益加重。
元佑三年(1088年),户部尚書韓忠彥等向哲宗奏報:“今者文武百官、宗室之蕃,一倍皇佑,四倍景德……而兩税、徵商、榷酒、山澤之利,比舊無以大過也”,結果就是“大抵一歲天下所收錢穀、金銀、幣帛等物,未足以支一歲之出”。至徽宗大觀三年,經濟形勢更加嚴峻,國庫耗竭,以至官俸有難以為繼之虞。正如御史中丞張克公抗言:“今官較之元豐已多十倍,國用安得不乏!”
在國家經濟條件許可的情況下,適當增加官吏俸祿,提高其物質生活,是必要的,是好事,但如果把它作為防貪養廉的手段,認為“祿厚則人知自重”,“高俸以養廉”,這便陷入了認識上的誤區。事實證明,北宋的高俸制並沒有“養”出官吏們的廉。其實,官吏的廉與貪,主要是由其不同的精神品質、人格追求決定的,而不是由俸祿的多寡“養”成的。在同等俸祿的情況下,往往是廉者自廉,貪者自貪。廉者是苟非吾之所有,雖一毫而莫取;貪者則是利用職權,見利忘義,棄廉恥而苟得,鬼使神差,志在必貪。最顯着的事例是在“公用錢”和“職田”上。
此制目的本在養廉,對此,廉者盡歸公有,貪者則“私以自奉,去則盡入其餘”其涇渭竟是如此分明!質言之,以高俸養廉只能是一種善良的、主觀的願望,而把現實中人性的複雜性看得太簡單了,乃至誤認為廉與貪是俸祿的多寡“養”成的。祿厚,終有止境,而貪官贓吏的欲壑則是無底黑洞,決不是任何厚祿所能填滿的;且貪官贓吏既無人格,何來“自重”!對於本來就沒有的品質,豈是厚祿所能“養”出來的?
以《宋史》而論,如果以熙寧為界,把北宋劃分為前後期的話,便會清楚地看到,後期貪官贓吏大大多於前期,在俸祿成倍往上翻的同時,貪官贓累鉅萬者亦隨之增多,至北宋晚期竟出現了以蔡京等“六賊”為代表的貪官集團,使北宋貪賄肆虐之風達到巔峯,北宋的政治腐敗也同時達到了極點,終於導致北宋的滅亡。
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