清代已有“住房保障政策” 北京旗人無償住房
清代“八旗制度”以嚴密的組織形式實現了旗人社會的兵民合一。旗人的一切生活待遇,都在八旗制度下獲得,住房也不例外。
旗人住宅政策的出現
旗人住宅的出現,與八旗制度有着密不可分的關係。順治入關後,八旗精鋭集中駐守北京,朝廷為數十萬進京的八旗兵民提供祿米、俸銀、住宅、田產。經過“圈地”和對漢人的驅趕,清廷控制了北京內城和西北郊區的大片田宅,形成“滿漢分城”的局面。據順治年間八旗“定甲八萬”的説法,按最低配額每人2間計,清初圈佔內城房屋約為16萬間。
除王公貴族入住明代勛戚留下的宅院外,其他人等按照官階高低,確定相應的住房待遇標準。所有旗民一律按照八旗駐防方位在內城分區居住,即“鑲黃,安定門內;正黃,德勝門內;正白,東直門內;鑲白,朝陽門內;正紅,西直門內;鑲紅,阜成門內;正藍,崇文門內;鑲藍,宣武門內。星羅棋佈,不雜廁也”。郊區圓明園等皇家園林周邊,還建有大量旗營房,供健鋭營、圓明園護軍營、火器營(合稱“外三營”)兵民居住,兼有護衞皇家園林的功能。外火器營住房一律青磚蓋瓦,平房朝陽,方磚鋪地,院牆以西山特產虎皮石砌成,都有前大後小的院子。護軍營在內城分方位駐紮,房屋有四合院式,也有三合院或排房。
旗人住宅大多為官方籌資興建,由以四大廠商(興、隆、廣、豐)為代表的京城木廠承建。到17世紀末,遷入內城的旗人增多,旗人家庭人口膨脹,原有住房已不敷分配。康熙三十五年,清廷特“於城之外,按各旗方位,每旗各造屋二千間”,總共造房1.6萬間。不過,據《八旗營房租户應守規則》規定:“每年如有修理之處,應歸該租户自行辦理,本部概不發款協濟。”官方不負責維護和保養。
綜上所述,清代的旗人住宅政策,是從八旗駐防京城的軍事需要出發,在特定羣體內無償分配國有住宅的住房保障政策,是17至18世紀解決旗人生計的主要途徑之一。
旗人住宅體制實施的目的
旗人住宅的房源來自官方,由國家通過左右翼統領衙門統一調撥,無償分配給旗人兵民。國家擁有產權,旗人只有居住權,既不能隨意處置旗人住宅,也不能購買外城漢人的私宅。顯然,旗人住宅體制並非單純的社會福利,而是從制度上將旗人禁錮在旗籍,世代當兵,使其所居住的房屋與清代北京城區原始的房地產市場脱鈎。此外,清廷以徵收契税的方式,承認外城居民的住房私有權,允其自由交易。這樣,在北京的內城和外城,就形成了住宅國有、私有並存,旗人保障、漢人不保障的雙重模式。在住房制度上,清廷採取的是“以漢治漢,以旗治旗”的政策。
然而,旗人住宅的私有化不可避免。清初以來的社會現實促使了旗人住宅私有化進程的起步。其一,入關以後,旗人逐漸將住宅、田產納入“私產”觀念的範疇。其二,長期的和平生活,導致少數旗人飛黃騰達,多數旗人缺乏立功得賞的機會,貧富差距日益懸殊,加之不少旗人沒有一技之長,只能坐吃俸祿,一旦家道中落、遭遇天災或子孫分家,難免陷於破產境地,不得不私自出賣出典田宅,以求果腹。其三,盛世滋生人丁,官府房源有限,勢必造成住房緊張。
在旗人住宅短缺,無房旗人日增,國家無力分配的情況下,康熙二十年八月,朝廷不得不允許“漢軍有職無職人員願在關廂居住者,聽其居住;滿洲、蒙古內年老有意休致官員,願在關廂居住者,亦聽其居住”。這實際上結束了滿漢分城居住的制度禁錮,客觀上默認了旗人購置外城和城郊漢民住宅的合法性。另外,由於旗人日趨貧困化,白契(交易雙方私相授受而未經官府税契的文書)買賣和旗人住宅典賣,已經越發成為朝廷必須正視的普遍現象。
旗人住宅政策的消亡
“旗民交產”,即旗人與漢人相互交易住宅所有權。18至19世紀,旗人生計開銷逐漸成為清廷揮之不去的財政包袱。直至道光五年,朝廷出台“准許旗人自謀生計”政策,不僅促成了對百萬旗人在户籍和人身自由的制度性鬆綁,而且為“旗民交產”的逐步合法化創造了歷史性機遇。
深重的民族危機和財政危機,令咸豐以後的清廷陷入困境。旗人與漢人以白契進行私下交易的案例日益增多,朝廷無力遏制,只能退而求次,承認“旗民交產”的合法性,從旗人住宅交易中收取契税,補貼財政收入。至此,旗人住宅實現了真正的所有權私有化和市場化。民國初年的《清室優待條件》儘管願意接管清廷遺留的八旗生計難題,但迴避了旗人的住房供應問題。出售給私人的旗人住宅,徹底喪失了其原有性質。旗人住宅的概念逐漸淡出了歷史。
旗人住宅的私有化及其衰亡,給北京城帶來的最大變化,就是內城、外城隔絕狀態的解除。出於改善生活的考慮,大批漢民進入內城,購置旗人住宅定居;出於生計考慮,不少旗人放棄內城的老宅,到外城購置或租賃住房,過起緊張、樸素、貧困的生活。內外城界限的消失,滿漢居民雜居局面的形成,有助於改善北京城市經濟發展結構和拓展城市發展空間。旗人住宅的興衰,在某種程度上對北京的城市建設和發展產生了深刻影響。
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