民國北洋政府全靠借錢存活?北洋政府為何破產
通過外債,可以管窺北洋政府和南京國民政府,到底誰更好一些
近年來,歷史圈流行一種為北洋政府鳴不平的風潮。不但有人哀歎“北洋軍閥時代背的黑鍋空前絕後”,怒罵“中國的歷史學家大都是燒炭專業,給人臉上抹黑不缺原料”,還有觀點認為國民黨“北伐”推翻北洋政府,乃是歷史的倒退;國民黨為了證明自己“北伐”的合理性,對北洋政府大肆抹黑。①
究竟是不是這樣?單憑文人墨客之回憶、軍閥武夫之逸聞,並不足以解決問題。要判斷哪個政府更有能力將國家帶出泥坑,終須依賴數據統計。外債,即不失為一種管窺的好工具。下表,乃是北洋政府(1912-1928)與國民政府戰前十年(1927-1937,此處“國民政府”,均係指南京國民政府,下同)外債概況的對比②:
由上表,可以很直觀地看出如下三個區別:1、北洋政府所借外債規模,遠大於國民政府。2、北洋政府所借外債,超過70%用於支付內戰、行政費用和償還舊的外債;國民政府所借外債,60%用於修築鐵路。3、北洋政府向日本借債最多,超過4成;國民政府向英美借債最多,高達近7成,向日本借款近乎於無。
北洋政府執政16年,長期靠借債存活,實際上已經破產、癱瘓
這三個區別,意味着這樣一個事實:北洋政府的財政早已破產,完全仰賴借債度日。國民政府則重建了中央財政,致力於基礎建設,並有意識地抵制日本侵略。
北洋政府財政破產,由來已久。辛亥革命後,孫中山之南京臨時政府,一度困窘到“金庫僅存十洋”③的地步,無法安撫宣佈“獨立”的各省督撫,不得不將大總統之位讓給袁世凱;但袁的境況,也同樣不好。供職於北洋財政部之經濟學者楊汝梅,曾如此感慨:“民國元、二年,中央絕無收入,……彼時維持之道,全恃外債。”④事實上,因軍閥割據,税源被截,中央政府已落魄到連日常開支,都要靠對外借款才能維繫的程度。
在關税、鹽税、厘金、鐵路、礦山、森林全部被抵押殆盡後,最後只有日本,出於對華滲透之政治目的,還願意向北洋政府提供“無擔保短期借款”。這也正是日本成為北洋時代中國最大債權國的緣故。而且,因北洋政府還不起外債(每借3.7元,即有1元需要借新債來還),且政府僱員發工資都要仰賴外債——借債也不夠,除了鐵路和電信,其他政府部門的薪俸都有嚴重拖欠——導致其借款利息極高。國際市場一般年息率5-6釐,北洋政府借款年息率往往要一分,且利息多從借款總額中預先扣除。換言之,北洋政府實際上已經破產、癱瘓掉了。
1926年的“北伐”所針對者,更多是各省軍閥,而非已然癱瘓的北洋政府——事實上,正是這些軍閥,很樂於維繫一個癱瘓了的中央政府。南京國民政府成立後,財政境況並不比北洋政府好。為了重新樹立已被破壞的國家信用,國民政府不得不公開宣佈繼承並償還自晚清到北洋時代的一切外債——其中北洋所遺留的、急於償還的無擔保外債,高達7億元之多。⑤不過,截至1936年底,“業經商定整理辦法及已全部還清之大小債務,共四十九款,統計免讓債額、欠息、減輕國庫擔負約合國幣三萬五千七百餘萬元”⑥,若非中日戰爭在1937年全面爆發,距離償還全部晚清、北洋欠債,已不算太遠。而之所以能做到這一點,全賴這十年間,對內製衡軍閥、對外折衝列強——與日本在經濟領域的鬥爭最為慘烈⑦——成功推動了收回關税主權、整頓鹽税、改革釐税、創設中央銀行、實施幣制改革……等一系列革新措施。因中央政府重新煥發生機,其外債利息也已迴歸至5-6釐的國際一般標準。
兩相對比,不難看出,北洋的“榮光”從來都不曾存在。英國駐華公使朱爾典對北洋時代的評價是:“混亂與中國已經成了同義語”。經濟學家、國民政府美籍財政顧問楊格(Arthur g)的説法是:北洋政府的財政狀況,“實際還是中古式的”,在漫長的16年裏,這一點始終沒有得到改變,以至於“北京的政令不出都門”,“北京政府大體上靠着借外債與向地方借貸過日子”。⑧懷念北洋時代的人們,忘了主持那個時代的北洋政府,已然癱瘓;而民族,正深處泥坑之中。
註釋
①可參見《燒炭的歷史學者與北洋的被污名化》、《辛亥革命研究中的意識形態陷阱》等文章。
何應欽感謝外國記者為北伐軍拍攝記錄片②表格數據來源:金普森,《北洋時期的財政與外債》,收錄於《近代中國外債研究的幾個問題》,浙江大學出版社,2011,P100-107;鄭會欣,《關於戰前十年舉借外債的基本估計》,《近代中國史研究通訊》第九期;《中國近代經濟史 1927-1937·3》,人民出版社,2012,P1495-1505;等。
③《胡漢民回憶錄》,東方出版社,2013,P50。
④楊汝梅,《民國財政論》,1927,商務印書館,P12。
⑤曾任北洋國務總理的樑士詒,也承認:截至1924年6月,北洋政府至少有3.1724億銀元的外債本金,已經過了合同規定的還款期限。但政府“本息全無”,只能“作為懸案,完全不理”。樑感慨:“喪失國信,遺害將來,實為國家莫大之隱憂也。”見:《北洋政府國務總理樑士詒史料集》,中國文史出版社,1991,P337。
⑥國民政府整理內外債委員會整理外債報告書(1937年2月10日)。收錄於《國民政府財政金融税收檔案史料:1927-1937》,中國財政經濟出版社,1997,P205。
⑦1935年,為應對白銀危機,國民政府啟動幣制改革,日本則在華策動白銀走私及華北幣制獨立運動,幾乎使中國財政金融崩潰。詳見:《民國最兇險的一次死裏逃生》,短史記第302期。
⑧阿瑟·恩·楊格,《一九二七至一九三七年中國財政經濟情況》,中國社會科學出版社,1981,P03-04。
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