秦始皇的功過是非，永遠是一個説不盡爭不完的話題。兩千年前，他創建了一套“中央集權制度”，不知什麼原因，竟觸怒了今天的一些學者，又再次被指責為“暴君”，並扣以新制的大帽子——專制主義中央集權制的始作俑者。當然，這樣的觀點有人贊成，但也有人反對。反對者認為：中央集權制應當肯定。因為它適應了當時中國的國情，所以為歷代天朝所繼承，而且行之有效。至於“暴君”問題，似失之片面，不能攻其一點，不計其餘。今將淺見述下。
(一)
秦始皇的第一大功績，是“消滅六國，統一中國”。有人認為此話是老生常談。雖是老生常談，但不能就認為是人云亦云，其實是各有見解的。如一位歷史循環論者看此話，就會“話説天下大勢，合久必分，分久必合”。用此觀點評價秦始皇，其功業必然不甚了了。但請一位歷史發展觀者看此話，其議論可能大大不同。他會説：秦始皇消滅了一箇舊時代，開啟了一個新時代。不僅如此，還會説：秦始皇又“廢封建，置郡縣”;繼續開疆拓土，為後代的帝王樹立了“天子經略，諸侯正封”(《詩·小雅·北山》)的好榜樣。
所謂“舊時代”，是指秦朝以前的夏、商、週三代。所以言其“舊”，是因為三代時的所有國家的制度都很落後，而且疆域從未統一。就其制度而言，當時的大小國家都是由原始社會末期的氏族、部落演化而來，依託於血緣宗法，建立其政治制度。夏、商、週三個王朝原為三個大國，文化比較發展。中等國謂之方國或諸侯，小者以族屬為名，星羅棋佈。其生存狀態，一直處於融合與兼併的過程中。史稱：夏時諸侯，號稱萬國，至商而有三千，至周而有八百，至春秋，存者僅百餘國。春秋與戰國是社會轉型時期，戰爭之多，惡性循環。至有“春秋無義戰”之説。戰國時期之七雄，都號稱“萬乘之國”，每逢大會戰，雙方出兵都以十萬計。“爭地以戰，殺人盈野;爭城以戰，殺人盈城。”(《孟子·離婁》)其慘烈之狀，難以言表。以致更加劇了社會混亂，經濟凋敝，壯者散至四方，老弱轉死溝壑。事實説明，這個舊時代已經走到了盡頭。
樑襄王的魏國雖相當落後，但還是個大國。他為長期戰亂而憂心，曾向孟子請教。他問：“天下惡乎定？”答：“定於一。”又問：“孰能一之？”答：“不嗜殺人者能一之。”(《孟子·梁惠王上》)兩人都希望天下安定，可是怎樣實現天下安定，樑襄王“好戰”，孟子“反戰”，兩人的主張，南轅北轍;而且都不切合實際。但當時的秦國卻為“舊時代”找到了一條比較可行的新出路，就是通過“商鞅變法”，破舊立新，以農養戰，富國強兵，逐步吞併六國，走“海內一統”之路。秦經過孝公、惠文王、武王、昭王、孝文王、莊襄王六代之經營，至秦王政時，誅其君，吊其民，只用了十年時間(前230-前221)，就“消滅六國，統一中國”。結束了紛紛擾擾長達數百年的舊時代，開啟了天下大一統的新時代。
關於舊時代的疆域，文獻記載不多。夏朝的疆域跨今黃河中游的南北兩側，商滅夏朝，疆域擴至黃河中下游兩側，但均無明確疆界。西周滅商之後，號稱“溥(普)天之下，莫非王土”。(《詩·小雅·北山》)據春秋前期王室大夫詹桓伯曰：“我自夏以後稷，魏、駘、芮、岐、畢，吾西土也;及武王克商，蒲姑、商、奄，吾東土也;巴、濮、楚、鄧，吾南土也;肅慎、燕、毫，吾北土也。”(《左傳·昭公九年》)周王室在這個範圍之內仍未統一，王室只佔據邦畿以內地區，其他皆為大小封國，都處於獨立或半獨立的狀態，春秋時期，王室衰微，大國爭霸;戰國時期，七雄並爭，都談不到統一。只是到秦始皇時，才“六王畢，四海一”，(杜牧《阿房宮賦》)從根本上改變了原有的疆域形勢。然而，秦始皇的可貴之處還不全在於此;而又在於他已滅六國之後，並不停止前進的步伐，而是命滅楚的軍事統帥王翦繼續向東南進軍。東越投降，將其疆土劃入會稽郡(治今江蘇蘇州)。閩越投降，就地設閩中郡(治今福建福州)。又命尉屠睢等進軍嶺南，在南越北區設南海(治今廣東廣州)、桂林(治今廣西桂平)、象(治今崇左)三郡。又命常頞向西南夷進軍，開五尺道，自今四川宜賓南通雲南曲靖。始皇三十二年(前215)，又命將軍蒙恬率士卒30萬北逐匈奴，收復河南(今內蒙古伊克昭盟)，置34縣。又北渡河，據陰山，連接舊時秦、趙、燕長城為一，西起臨洮(今甘肅岷縣)，東至鴨綠江，延袤萬里，以北防匈奴，這就是著名的萬里長城。此時，秦之疆域“東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北向户(今越南中部)，北據河為塞，並陰山至遼東”。(《秦始皇本紀》)比西周時之疆域至少要超過五倍，為今天祖國之疆域奠定了基礎。
(二)
秦始皇第二大功績，是“廢封建，置郡縣”。此“封建”一詞不是指社會性質，而是指政治制度。即“封諸侯，建藩衞”之省語。有人理解：這只是改變了地方行政制度，如説：“改國稱郡，罷侯置守。”這一理解過於膚淺。其實際的內容很多，包括了從中央到地方所有政治制度的全面徹底的改革，其中包括了對人事制度的改革等。
改革以前的舊的政治制度是依託於血緣宗法關係建立起來的，始行於夏朝，發展於商朝。至西周前期，已形成較完善的制度。此制度的核心價值為：嚴格嫡庶的權益分配;以嫡統庶，以庶輔嫡。時稱：“封建親戚，以蕃屏周。”(《左傳·僖公二十四年》)西周前期，就是用這一制度統治天下，王室和諸侯國都獲得了穩定和發展，證明此制在當時是有效的。可是，二百年後，此制日益腐朽，不為人所遵守。首先嚴重破壞宗法政治的事件發生在周王室。如周幽王廢申後，另立妾褒姒為後;又廢申後所生太子宜臼，另立褒姒所生伯服為太子。此事惹怒申後之父申侯，他聯合犬戎，攻破西周國都鎬京(今陝西西安西)，殺幽王，西周滅亡。太子宜臼立為平王，東遷洛邑(今河南洛陽)，史稱東周。東周王室和諸侯們似未從幽王事件中得到應有的教訓，從平王之子桓王開始，幾乎代代都有廢嫡立庶之事發生，而且都引起戰亂。諸侯大國如齊、魯、衞、晉、鄭等莫不如此。春秋前期，王室大夫辛伯曾警告曰：“並後，匹嫡，兩政，偶國，亂之本也。”“並後”就是“妾如後”;“匹嫡”就是“庶如嫡”;“兩政”就是“臣擅命”;“偶國”就是“都如國”。(《左傳·桓公十八年》及杜注》)由於這些原因，致使春秋二百數十年間，“弒君三十六，亡國五十二，諸侯奔走不得保其社稷者不可勝數。”(《史記·太史公自序》)至戰國時期，宗法政治因腐朽而內鬥更加嚴重，異姓卿大夫乘虛而入。春秋末年，晉國異姓韓、趙、魏三家已經控制了姬氏的國家大權，並三分其國土。公元前403年，周威烈王賜三家為諸侯。前376年，三家滅晉。齊國國君本姓姜氏，而異姓的田氏卻早已控制了姜氏的國家大權，前386年，周安王賜田和為諸侯，取姜氏而代之，仍以齊為國號。關東，包括燕、楚兩個舊國在內，新舊六國都曾進行過一些改革，但成效甚微。基本上是舊制度、舊勢力在垂死掙扎。一旦強秦進攻，即丟盔棄甲，束手待斃。
秦始皇所創新制，可以説比較徹底地消除了舊的宗法制的羈絆和模式，從當時的政治和社會的實際需要出發，創建了一套系統完整的國家制度。本文為了説明的方便，分中央和地方兩級，各舉兩例，略述於下。
一、中央——以皇帝為首，由三公九卿組成中央機構
1.皇帝為國家元首——秦始皇敢於“壞先王之制”，廢“王”號，稱“皇帝”，這是出於全面改革的需要。皇帝已非舊制本族之“大宗”，而是至高無上的國君。與之相應，皇后已非舊制國王眾妻之正，而是執掌六宮、母儀天下的女主。皇太子已非舊制本族之“宗子”，而是儲君，法定的皇位繼承人。此新制創行，將降低舊制時發生“並後、匹嫡、兩政、偶國”的機率，清除亂政之源。
2.由三公九卿組成中央政務機構——廢除舊時之世卿世祿制或謂之世官世職制，由命官三公九卿組成中央政務機構，以處理日常政事。三公為丞相、太尉、御史大夫。丞相為“百官之長”，但非舊時之宰衡，只是皇帝的助手。故曰：“掌丞天子，助理萬機。”(《漢書·百官公卿表上》，下引此表不再注)太尉掌軍事，御史大夫掌副丞相兼監察。九卿分掌庶政，如兵、刑、錢穀等事。九卿不足，因事設列卿主之。公卿皆非世職，由皇帝任免。
秦朝是多民族國家，九卿中之典客與列卿中之典屬國分掌民族事務。《百官公卿表上》曰：“典客，秦官，掌諸歸義蠻夷，有丞。……屬官有行人、譯官、別火三令、丞及郡邸長、丞。”“典屬國，秦官，掌蠻夷降者，……屬官，九譯令。”秦之中央僅有十六卿，而以兩卿掌民族事務，説明了秦始皇對民族問題極重視。
二、地方行政——地方政區分郡縣兩級，基層分鄉、亭、裏
1.地方行政為郡縣兩級制——秦始皇徹底廢除舊的分土封侯制。初分天下為36郡，後增至40郡，郡直屬中央，置守、尉、監三長，分掌行政、軍事、監察。郡下設縣，置令(長)、丞、尉三長，分掌行政、文獄、軍事。郡縣主要長官由命官充當，由皇帝任免。
2.鄉亭裏——歸併自然聚落為基層政區鄉亭裏。縣下設鄉，鄉下設亭、裏。基層官吏有鄉三老、亭長、里正等，均推舉本地殷實户主充當，各有執掌。
秦始皇所創新制是一套比較完整系統的多民族、大一統、中央集權的國家制度。這套新制度的創建，是中國古代政治制度發展到更高階段的標誌，也是中國古代政治文明的典範。自“漢承秦制”(《後漢書·班彪傳》)直到明清，歷代王朝都以秦製為國家制度的基本模式。這套制度是中華民族的守護神，兩千餘年以來，疆土的保衞，國家的統一，社會的穩定，民族的團結，經濟的發展，文化的傳承，都有賴於這套制度得以實現。
(三)
秦始皇的第三大功績，是“統一經濟制度，統一文字”。舊時七國的經濟制度和文字的形狀有很大差別。東漢學者許慎曰：“(戰國)分為七國，田疇異畝，車途異軌，律會異法，衣冠異制，言語異聲，文字異形。”(《説文解字·序》)這些問題的存在，對統一的國家極為不利。秦始皇下令統一的事項很多，今擇其中最重要者簡述如下。
1.“使黔首自實田”，實行土地私有制度——所謂“田疇異畝”，不僅謂畝積的大小不一，還有土地所有制及與之相關的問題在內。問題長期積累，形成了老大難。西周時期行土地國有制，名井田制。至春秋時期，此制已過時了，以致發生了“無田甫田，維莠驕驕”(《詩·齊風·甫田》)的情況。反映出當時的社會生產關係與新的生產力不相適應。亦影響到國家的賦税徵收。在此情況下，各國多在進行“税改”。前645年，晉國首先“作爰田”;繼之為齊國“案田而税”，或曰“相地而衰徵”;魯國“初税畝”;楚國“書土田”，“量入修賦”;鄭國“作丘賦”;秦國的税改最晚，於前408年“初租禾”。但是僅僅税改不解決根本問題。秦國又在“初租禾”之後50年，用商鞅之法，“除井田，民得賣買。”(《漢書·食貨志上》)秦國率先比較徹底地廢除了舊的土地國有制，實行土地私有制。秦始皇滅六國之後，於三十一年(前216)，又下令“使黔首自實田”，(《秦始皇本紀》集解引徐廣語)就是在全國範圍廢除土地國有制，實行土地私有制，農户據實登記田地，按畝納税。秦始皇此令的頒行是我國古代土地私有制確立的標誌。
